摘要：作为推动科技创新的政治保障和激发市场活力的关键举措，知识产权政策体系一直受到世界高度关注，深刻影响着国家科技安全和经济安全战略。本研究基于总体国家安全视阈，统合了国家安全概念的制度性拓展和知识产权政策体系的工具属性异化，对先行一步的欧美国家知识产权政策体系进行系统性研究，依据知识产权安全化理论的四类判别标准界定了知识产权安全政策，同时对欧美知识产权安全政策做出梳理与分析，根据政策法律文本和时代背景对其演变规律和政策成果进行重点研究。研究发现，美国知识产权安全政策呈现内生化演变的自致性安全政策反应，欧洲知识产权安全政策呈现防御化演变的外源性安全政策反应。最后，为我国完善知识产权安全政策体系提供系统性建议。
关键词：国家安全；欧美国家；知识产权安全；政策体系
国家安全是国家和平发展的根基，知识产权安全是国家安全的重要组成部分。现有研究大多关注总体知识产权安全宏观制度与国际层面知识产权博弈，缺乏对微观层面具体政策的梳理与分析，特别是对欧美先发国家知识产权政策的分析。
知识产权政策体系的建设不仅是为了保护公民知识产权，更是为了健全法律体系、推动国家科技发展、维护总体国家安全与国家利益。欧美国家对知识产权政策制度的建构相对比较完善，能够为我国推动知识产权政策体系发展提供参考。因此，本文从国家安全视角探究欧美国家的知识产权政策体系，对其发布的具体知识产权安全政策进行梳理与分析，为丰富我国的国家安全理论、指明建立新时代以国家安全为导向的知识产权制度的政策方向提供建议。
从近代工业革命到现代知识经济的发展过程中，知识产权的工具属性发生了制度性异化。早期，欧美先发国家为保护个体创造动力、激发市场经济活力、助力科技企业发展而提出的知识产权政策，主要起到内部性作用；在当前国际环境紧张、国际竞争无处不在的背景之下，知识产权相关政策逐步成为国际政治安排和国家安全利益沟通的桥梁，融入相关国家维系技术霸权、打造贸易壁垒、保持长期竞争力的大国竞争战略之中，实现了外延性政策体系的拓展。在新形势下，知识产权安全作为科技安全的核心内容，是国家安全体系中非传统安全的重要组成部分，并已成为国家安全主战场。国家安全是民族国家得以建立与存续的根本性条件，但其作为一个语义概念与词汇，直到1943年“二战”结束前夕才被美国学者李普曼明确提出。国家安全的核心概念是“安全”，因此，要系统梳理国家安全的制度性概念拓展，必须先对“安全”的概念进行辨析。传统意义上的安全是指没有危险、尽善尽美的绝对安全观，虽然符合人类对安全的普遍认识，但是客观上无法实现，缺乏研究方法与意义。因此，学界普遍采纳相对安全观的理论进行研究，即安全是一个相对的概念，是潜在风险经过估计和管理后，风险降至可接受或其以下的状态。照此推定，国家安全是指一个国家处于风险较低、不受威胁的状态。作为安全的派生词汇，国家安全内核保持相对稳定，但其外延十分广泛，从传统安全延伸到非传统安全。学界对国家安全认知的研究从“传统的二元”到“非传统的无穷大”转变，不仅传统视阈中的“政治、军事安全”二元研究得以深化，非传统安全领域中诸如信息安全、科技安全、生态安全等也被该条归为国家安全的重点研究对象。从时代不断发展的角度来看，国家安全的概念是“一种永远无法穷尽安全外延的安全观”，将伴随时代发展和社会进步跨越制度领域、政策领域，甚至国际领域。目前国家安全领域囊括的科技安全领域属于重点关注对象，作为其中的核心要素，知识产权安全对“包括经济安全和科技安全领域内部众多安全问题都产生了日益重要的影响”。有学者基于哥本哈根学派的安全化理论，从国际关系视角探索知识产权与国家安全的关系，并将知识产权安全溯源至政治学下的非传统安全研究范式，将知识产权问题建构为国家生存威胁的话语行为。参考安全化政治学派关于知识产权安全的定义，本文将知识产权安全定义为：国家知识产权领域不受内外部威胁及其他危害性影响的状态。知识产权安全正是国家安全概念进一步拓展的时代节点，维护国家知识产权安全是时代发展的必然要求。知识产权的发展路径与工具属性在历史的不同阶段发生了演变。知识产权的性质经历了特权、私权、市场竞争工具至国家公共政策选择的演变，完成了私权向公权的异化，其工具属性已经从对私权的维护演变为一种日渐扩大的国家权力。知识产权起源于封建社会的特权，在资本主义上升的时代演变成为保护个体权利的私权；在知识竞争时代，成为跨国公司争夺世界市场、谋求更大利润的主要工具，特别是随着以知识产权为基础的“技术专利化——专利标准化——标准垄断化”战略以及专利池的出现,跨国公司利用知识产权优势谋求市场竞争更大优势的特点就更为明显。此时，知识产权变成市场竞争工具；进入21世纪以来，随着科技竞争和经济竞争的日益加剧，日本、美国等都把知识产权纳入国家战略层面，如2022年日本《知识产权战略大纲》、美国《21世纪专利战略发展纲要》。自此，知识产权在发达国家上升到战略层面的高度，成为国家公共政策工具。有学者明确提出，知识产权从国家内部的公民权利逐步演变为具备国家安全属性的政策工具异化，其实是美国政府有意主导推动的结果。早在1984年，里根政府就已经开始推动知识产权权益与美国国家安全利益的融合，此后每一届美国政府都将知识产权的属性从国家内部权力体系的组成部分逐步渗透到外部安全层面。在美国的助推下，知识产权问题已成为全球大多数国家经济与科技博弈的主要议题。发达国家通过跨国公司作为知识产权垄断的主体，利用知识产权策略肆意滥用自己的市场支配地位，威胁发展中国家的安全。综上所述，随着国家安全概念不断突破其原有边界，知识产权也朝着国家公权方向发生异化，二者相向而行，最终在经济安全、国防安全、文化安全等多个国家安全具体领域实现了融合。知识产权安全在总体国家安全中所占比重也必将随着国际竞争的日趋激烈而不断上升。知识产权保护制度是知识产权安全的基础，不论是建立知识产权法制体系，还是完善知识产权对外转让审查制度，都是为了保障国家知识产权安全。此处本文提出知识产权安全政策的三大判断标准：1）主体的限制性。知识产权安全政策的主导者是国家层面的政府机关。2）领域的广延性。知识产权安全政策不仅局限于知识产权领域，还广泛影响军事、经济、科技多种国家安全领域范畴。3）目标的明确性。知识产权安全政策拥有明确的政策目标，带有明显的国际竞争特质。照此标准，欧美国家知识产权安全政策体系梳理情况如下文所示。本研究意图对欧美知识产权安全政策法律进行梳理，并总结其发展规律与时代变迁，因此总体上采取时序逻辑进行排序，兼顾强弱逻辑：优先对美国政策法律进行梳理，其后选择代表性欧洲国家——英法德三国进行研究，进而研究欧洲地区整体政策，最后研究欧美联合性政策。从个体到联合的政策发展与嬗变，更能凸显出政策体系的演进，便于对欧美知识产权政策进行分析。
1）1930年《关税法》并未体现知识产权安全属性，直到1972年，美国国际贸易委员会依据第1337条款开展337调查，该法案才具有知识产权安全属性。美国知识产权安全政策始于以国防安全为代表的传统安全，且经历了从临时政策到常态化政策的性质演变。1940年，美国国会通过公法，授权美国专利商标局（United States Patent and Trademark Office，USPTO）发布保密令，若某项专利会“损害公共安全或国防”，USPTO有权暂停对该专利的授予。1951年，为应对苏联军事和科技威胁，美国国会颁布《发明保密法》。该法令要求，若美国政府认为公开专利会“损害国家安全”，则专利申请会被限制。《发明保密法》是1940年公法的常态化，使得美国知识产权安全政策从战争时期的临时举措转向国家常态时期的国家安全政策，标志美国认识到知识产权安全对国家安全的重要意义。1979年，美国颁布《出口管理法》，正式将限制高新技术转让确定为美国的一项基本国策。该法案的颁布意味着美国技术出口管制体系在知识产权安全政策体系中发挥核心支撑作用。此时美国知识产权安全政策已经由传统安全向非传统安全领域转变。利用各类国际公约，美国政府成功将本国知识产权安全政策相关标准推向全球。1986年，欧美国家开启“乌拉圭回合”谈判（1994年结束），美国在1988年发布的《国家安全战略报告》中指出：知识产权将成为乌拉圭回合的谈判焦点。这彰显出知识产权安全已经被美国政府纳入整体国家安全战略部署中。在美国的大力推动下，《与贸易有关的知识产权协定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPs)于1994年签署，将“美国标准”强行纳入所有协议国家的知识产权政策。此举标志着美国为维护国家安全利益，不惜推动本国知识产权安全政策系统化、国际化、扩大化、霸权化。该协定将发展中国家排除在外，事实上构成了对发展中国家的科技发展阻碍。2008年，美国加入“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”。2009年，美国改“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”为“跨太平洋伙伴关系协议”（Trans-Pacific Partnership Agreement，TTP）。2010年，美澳等国举行TPP首轮谈判，美国着重强调了对知识产权安全的保护，TPP的知识产权章节在美国提案的基础上加以修改，最终达到77页之多，被称为“知识产权保护的最高标准”，美国的国际知识产权霸权行为已经昭然若揭。时至今日，美国的知识产权安全政策已经异化为一种依附于地缘政治霸权的全球性战略部署。2021年，美国人工智能安全委员会向国会提交关于人工智能时代如何保卫美国国家安全的“最终报告”，建议将美国的知识产权政策纳入美国国家安全战略的优先事项，以“全面满足美国的国家安全和国防需求”，明确提出了知识产权安全是国家安全的重要影响因素。2023年1月，美国国会正式通过《保护美国知识产权法案》，要求制裁那些侵害美国知识产权而“对美国国家安全、外交政策或经济健康造成重大威胁”的外国个人和实体，实现了知识产权与国家安全法律意义上的整合，建立了以美国安全为核心的世界知识产权霸权体系。2.1.2 英法德：国防安全向经济社会安全内核演变
英国早期发展路径与美国相似，逐渐显露军事专利管制体系的趋势。英国知识产权安全政策最初也是作为国防安全的分支被提出。1855年，克里米亚战争处于关键阶段，英国发明家麦金托什提交了一份军事专利，英国政府根据1852年《专利法》第16章“专利授权……不能影响王权”的表述，禁止英国专利局公开该专利，这也是世界上第一件被保密的专利。自此，以维护国家国防安全为目标的英国战时专利特殊管控体系建立。1915年，英国议院通过《战争弹药法》，以专利保密证书制度赋予新成立的军需部阻止专利公开的权力，军事层面的英国知识产权安全政策首次以法案形式被提出。二战后，为了平衡政策国际化进程，英国试图构建国内国际双向知识产权政策体系。为适应世界经济与科学技术的不断发展，英国于1949年和1977年对专利法作出了两次重要修订，基本奠定了英国现行知识产权政策制度的基础。此时，英国知识产权安全政策表现出明确的国际化倾向，如将知识产权认定的审查范围从国内扩大到全球，体现英国试图成为全球知识产权安全规则主导者。2011年，英国政府发布《英国知识产权国际战略》，彰显英国政府知识产权安全政策持续的国际化进程，也意味着知识产权的概念成为英国国家安全政策体系不可或缺的重要组成部分。2015年3月，英国政府公布《知识产权局五年战略（2015—2020）》，同时发布《知识产权局2015—2018年行动计划》。两份文件中明确指出：要“在国际、国内领域，确保知识产权制度……支持创新创造，进而带来繁荣和发展”，同时英国知识产权局提出了六大战略目标，其中首要目标就是“通过知识产权政策促进英国发展”，充分说明现今英国的知识产权安全政策更多偏向于经济安全和科技安全方面。
法国构建了政治、经济、科技安全三位一体的，以法典为核心的政策体系。法国大革命时期形成的专利制度以维护国内政治安全为基本政策思想。1791年，法国颁布了第一部《专利法》，成为世界上最早制定知识产权法的国家之一，也形成了法国知识产权政策体系结构以法律条文为基本组成单元的历史传统。1992年，法国将有关知识产权的23条单行法汇编为统一的《知识产权法典》（法律部分），创制了世界上第一部知识产权领域的法典。法国政府意识到，为了主动争取国家利益，全方位维护国家安全，法国必须将知识产权安全视为国家发展的战略性要求，在立法上进行系统全面的统一规范。2019年5月，法国议会颁布《支持企业增长与企业转型行动计划法》，对《知识产权法典》进行了大幅度修订。如今，法国的知识产权安全政策体系是站在政治稳定、国家经济、科技发展三位一体立场上构造、以法典为核心的层级化法律政策规制。
1）该政策的制定并未建立在德国安全基础上，是否属于德国知识产权安全政策有待商榷，为保证内容全面，故在此列出。德国由于军事强国理念的思想惯性，完成了国防专利保密向科技安全嵌入过渡。德国的知识产权安全政策最早同样和国防安全密不可分，体现出专利保密制度的特点。1877年，德国颁布国家第一部《专利法》，其中第23条第2款明确指出：若专利应用于陆军或海军领域，其发明申请进展和内容都不予公开。在法理基础上将知识产权安全与传统国防安全紧密联系起来。1936年，德国再次修订《专利法》，扩大了对知识产权的保护范围，除德国国防部外，经济部、农业部、卫生部等政府部门也有权审查专利申请中是否包含国家机密。此时的德国专利保密制度已经出现了由传统军事领域标准向经济领域和社会领域标准转变的趋势，呈现出总体国家安全的雏形。1953年，德国制定新《专利法》，正式将知识产权安全与“联邦安全”挂钩。从此，德国对知识产权安全的界定范围不再局限于国防利益，还包括工业领域的机密信息。2023年6月14日，德国政府正式发布德国首份国家安全战略报告，提出：“德国的安全和繁荣与我们的技术创新能力和工业技能密切相关”。该报告标志着德国知识产权安全政策体系已经趋于成熟，作为国家安全体系的重要组成部分，进行了体系化嵌入和制度化融合。可见，新时代德国知识产权安全首先与科技安全结合，进而嵌入总体国家安全。2.1.3 欧洲区域：内部趋同性与外部压力的共同作用
由于内部趋同性与外部压力共同作用，欧洲制定了区域知识产权安全政策，实施了知识产权安全的区域整合。1973年，英、法、德等14国在德国慕尼黑签订《欧洲专利公约》（European Patent Convention，EPC），成立欧洲专利局，负责统一受理并审批各签约国共同承认的“欧洲专利”申请，有效维护欧洲地区经济安全。EPC的签订是欧洲知识产权安全政策一体化进程中的重要里程碑，标志着欧洲知识产权安全政策不仅在内部表现为国家安全战略布局，同时还拥有地区安全政策的对外防御性质和国际公约的成员统合性质，具备地区安全政策雏形。2012年12月，欧盟理事会批准 “欧洲专利一揽子计划”，计划制定《欧洲统一专利条例》《欧洲统一专利翻译条例》和《统一专利法院协定》；为欧洲地区带来了知识产权政策切实完成统一的机会；赋予专利局审批发放“欧洲单一专利”和通过行政手段解决专利纠纷的权力；并决定设置“欧洲统一专利法院”，以司法方式对侵犯欧洲统一专利的行为作出制裁。该计划基本完成了对整个欧洲地区，特别是欧盟内部知识产权制度的统一，以知识产权安全为中心，统摄了对欧洲地区经济、科技、军事、社会安全的全面保护。
1）主体层级都是欧美联合性国际组织；领域拓展都是军事安全和科技安全；2）未找到宣告该组织成立的书面政策文件，“政策名称”对应“组织名称”；“颁布年份”对应“成立年份”。欧美借助组织联合实现了区域政策联合，共同成立的管制组织彰显了其进攻性政策倾向。为了对抗社会主义国家，美国等西方国家于1949年11月秘密成立“巴黎统筹委员会”（简称“巴统”），主要措施是限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高新技术，主动建立知识产权转让国际壁垒。有学者指出，巴统的成立，使美国单方面对苏联、东欧社会主义国家的出口管制变为西方国家的联合行动。巴统管制政策，应被视为一种特殊的进攻性知识产权安全政策，即通过主动禁止技术转让，限制敌对国家的高新技术知识产权获取，从而使本国免遭其实力威胁。随着冷战结束，世界格局发生变化，巴统在1994年宣告解散。以美国为首的28国于1995年召开高官会议，决定建立“全球性技术出口控制机制”，并于1996年签署《瓦森纳协定》。尽管协定声明“不针对任何国家和国家集团”，但从其管制清单与运行机制安排上来看，具有明显的集团联盟性质和针对发展中国家的特点，事实上已经沦为欧美进攻性知识产权安全政策的国际组织载体。美国知识产权政策安全化的过程是美国政府为契合自身不断提升的世界地位和向外扩张的霸权体系而主动推进的。美国初期的知识产权安全政策是完全为战争服务的国内紧急状态特殊政策。冷战迫使美国维持与苏联的长期对峙，知识产权安全政策正是在这一时期从紧急状态的特殊政策转变为常规政策。随着知识经济的发展和第三次科技革命对地缘政治格局的冲击，作为科技创新基本保障标准的知识产权安全政策突破了传统的国防安全领域。其中最具代表性的是1930年《关税法》中第337条规定，其本意是为了防止出现“不正当竞争行为”，并不属于知识产权安全政策范畴，但美国国际贸易委员会从1972年开始借助此条款不断开展“337调查”，着重强调美国相关的国际贸易需要加强对知识产权安全的保护，为该条款人为附加了知识产权安全属性。冷战后期，美国政府为了扩大经济优势和科技优势，主动推进知识产权安全政策的国际化、霸权化演变。以1988年《贸易与综合竞争法》的出台为标志，美国借助“特别301条款”不断在贸易领域以“知识产权安全”名义开展对别国的经济制裁。这种演变是美国已经不满足于国内安全政策，主动向国际层面主动扩张，从而将知识产权安全逐渐内化为美国国家安全战略重要节点的自发安全政策体系发展，是其延缓自身霸权衰落的内生化演变的自致性安全政策反应。欧洲早期的政策体系呈现与美国相似的对外扩张特质，若欧洲能够平稳渡过秩序重构阶段，其知识产权安全政策也将成为维护自身世界霸权的战略安排。但第一次世界大战的爆发打断了欧洲知识产权安全政策演变的进程，欧洲强国遭受战争的巨大打击，政策体系无力继续向国际扩张，开始向内收缩。第二次世界大战的爆发彻底改变世界格局，美国取代欧洲主宰国际事务。此时，欧洲各国知识产权安全政策已经彻底失去了原有的演变方向。进入20世纪中后期，受外部环境压迫和内部环境混乱的影响，欧洲的安全政策呈现出防御化倾向，欧洲各国都试图建立一个统摄欧洲的知识产权安全政策体系。不管是20世纪70年代末的《欧洲专利公约》《欧洲共同体专利公约》，还是近年“欧洲专利一揽子计划”的制定实施，都表现出欧洲在外源性压力之下试图联合欧洲各国建立统一的安全政策体系，以保障欧洲经济、科技、社会安全。所以，欧洲的知识产权安全政策是由初期的霸权化安全政策雏形发展而来，被两次世界大战改变政策战略方向，经历防御化演变形成的外源性安全政策反应。要实现中华民族伟大复兴的中国梦，亟需加强对国家安全的重视。本研究对欧美知识产权安全政策进行梳理与分析，总结其发展历程、主要特征及差异后，对我国完善国家安全导向的知识产权政策体系提出如下政策建议。知识产权安全作为影响总体国家安全的重要因素，其制度安排也被纳入顶层战略设计。知识产权制度体系的构建是进行国家安全治理的重要手段和关键保障。目前我国的知识产权制度大多来自以《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国商标法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规为基础的知识产权法律保护体系，可见我国知识产权安全政策体系仍以简单的分散式政策文件和行政法规为主，导致依赖于法律政策文件构筑的知识产权安全政策体系呈现出核心制度落后，配套制度缺失的情形。1）完善顶层设计与底层实施双向嵌合的知识产权安全政策架构知识产权作为一种知识信息资源，广泛存在于高校、科研院所、企业、个人等社会各界。因此，应当主动将知识产权安全纳入中央国家安全委员会的决策架构中，贯彻总体国家安全观原则。构建顶层设计与底层实施相结合的管理体系。在顶层设计上，明确知识产权安全在国家安全体系中的定位，制定长期发展战略和短期行动计划。同时，在底层实施上，建立健全各级政府和部门的知识产权安全管理机制，确保政策的有效落地和执行。通过顶层与底层的紧密衔接，形成上下联动、协同高效的知识产权安全管理网络，完善知识产权安全决策架构。2）加强企业知识产权安全自律管理与政策反馈调整循环式机制企业作为掌握大量知识产权的市场主体，在国家知识产权安全政策体系中占有重要地位，不应仅作为政策遵循者被动维护我国知识产权安全，还应加强自身自律管理机制，主动配合完善知识产权安全政策体系，利用“政策颁布—企业反馈—政策调整”的循环式政策流程，实现企业与政府在政策体系中的同频共振。2022年，国资委发布《中央企业合规管理办法》，为我国企业推行知识产权安全自律管理提供了政策依据。具体来说，企业应当增强知识产权安全管理意识，在高新技术转让出口，企业上市引入外资等关键节点进行知识产权安全风险评估。同时，企业应当设置知识产权安全管理人员，与政府相关部门进行对接，主动接受知识产权安全审查，完善企业内部涉及知识产权安全的业务流程。在梳理美国知识产权安全政策时，可以清晰地看到其不断霸权化和全球化的知识产权政策体系发展脉络，这种“美国优先”的核心理念致使当今知识产权全球治理体系正面临着霸权主义、利益失衡、人权危机等治理困境，呈现出“单边化”和“碎片化”趋势。在美国的强权压制下，无论发展中国家还是发达国家，对现行的已经沦为地缘政治工具的国际知识产权秩序都表达出强烈不满，国际知识产权安全政策来到了十字路口，亟待全球治理的“中国智慧”。中国应当深入参与全球知识产权安全治理规则制定，主动转变自身定位，由原来的规则接受者、适应者和遵循者，逐步转变为规则制定的积极参与者、协调者和监督者。虽然中国已经成为知识产权大国，国际话语权有所提升，但并不意味着中国是知识产权强国，能够成为规则制定的主导者。因此，我国对全球知识产权安全治理体系应该始终秉持温和的、在现有规则基础上加以修改的态度，而非激进的、全盘否定现行国际知识产权格局的态度，在深度参与全球知识产权治理中不断完善本国知识产权安全政策体系。面对亟待调整的国际知识产权安全治理体系，中国始终秉持共建人类命运共同体的理念，欢迎“同路人”，反对“霸权者”，倡导建立多边合作为主的全球治理体系。有学者提出，中国长期与“一带一路”沿线国家发展和平交往关系，截至2016年已经签署了1000余项双边合作条约，为我国联合其他国家推进国际多边治理奠定了深厚的国际法基础。同时，我国还可以借助RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership）等与其他区域的合作协定，与其他国家建立利益共同体、命运共同体和责任共同体，积极进行对话沟通。因此，我国应该依托“一带一路”、RCEP等行之有效的区域合作平台，构建契合中国价值观、世界和平与发展价值观的国际知识产权安全多边合作治理。免责声明：文章内容系作者个人观点，如有任何异议，欢迎联系我们！图片来源于网络，如有侵权请联系删除。
作者 | 刘雪凤，罗木鑫，周瀚文
来源 | 《世界科技研究与发展》
编辑 | 流景
审校 | echo
相关阅读
1. 世界经济论坛发布！《探索人工智能前沿：人工智能体的演变及其影响》
2.关于出圈、禁用、发展、复工...DeepSeek怎么看？启元洞见“采访”DeepSeek模型实录
洞察真知、提出卓见。聚焦科技领域事关长远全局和未来发展的战略性问题，开展跨学科跨领域的系统性研究，孕育一批客观公正、有深度的高质量成果和能够经得起历史与实践检验的独立见解。
免责声明：文章内容不代表本站立场，本站不对其内容的真实性、完整性、准确性给予任何担保、暗示和承诺，仅供读者参考，文章版权归原作者所有。如本文内容影响到您的合法权益（内容、图片等），请及时联系本站，我们会及时删除处理。
查看原文